Contributo per la Rivista "Archivio di Studi Urbani e Regionali".

GOVERNO DEL TERRITORIO: MEGLIO UNA CATTIVA LEGGE O NESSUNA LEGGE ?

(Luisa De Biasio Calimani)

 

E’ una domanda che va posta; la risposta naturalmente va data, dopo aver valutato le proposte di legge presentate, soprattutto dalla maggioranza che ha maggiore possibilità di approvarle.

La XIII Legislatura, com’è noto, si è conclusa con encomiabili risultati in campo sociale, economico – finanziario, di riforme a Costituzione invariata, ma senza una Legge sul Governo del Territorio.

E questo, nonostante le Commissioni competenti di Camera e Senato fossero presiedute da DS e il Testo (che conteneva le valorose indicazioni dell’INU formulate al suo ventiduesimo Congresso) adottato, dopo interessanti ed estenuanti audizioni informali dall’VIII Commissione Parlamentare, registrasse un consenso che andava dall’ANCI all’ANCE.

Mi piace credere che quel dibattito, peraltro circoscritto agli addetti ai lavori, abbia lasciato qualche traccia, almeno nella prassi pianificatoria di alcuni Comuni e nelle Leggi di alcune Regioni. Soggetti Istituzionali questi, che assumono un ruolo più significativo con la Riforma al Titolo V della Costituzione, che costituisce un altro caposaldo, un fondamentale atto compiuto dal Governo di Centro Sinistra con coraggio e consapevolezza dei profondi mutamenti da troppo tempo maturati senza che un adeguato quadro legislativo desse loro la forma compiuta che da 50 anni attendevano ( nel Sito www.citta-amica.org nella relazione al convegno sul federalismo vi è una spiegazione meno semplificata di queste affermazioni)

Per valutare l’opportunità di dotarsi di una nuova Legge (e di quale Legge) sul Governo del Territorio, non si può prescindere dal Ddl presentato dal Ministro La Loggia che sottrae allo Stato quella competenza concorrente in questa materia, che con fatica nella Carta Costituzionale era stata confermata (peraltro con poca convinzione dei più).

Mantenendo ora come allora la convinzione che alcuni principi generali debbano appartenere ed essere applicati a tutte le aree geografiche del Paese, per non acuire le disparità esistenti fra i cittadini, e mi riferisco a quei DIRITTI URBANI che sono fondamento e garanzia di condizioni del vivere civile, rilevo però la necessità di veder contenuta nelle Leggi presentate l’applicazione di questi principi.

Se ad esempio si dovesse verificare e ammettere che il Testo del pdl A.C. 3860 (Principi fondamentali per il governo del territorio) ancorchè nazionale e non regionale non li garantisce e per di più lede profondamente la Potestà che da sempre i Comuni hanno potuto in Italia esercitare sul loro territorio, sostenerlo, sarebbe un imperdonabile anacronismo.

Sarebbe un passo indietro verso quel federalismo che assegna agli Organi Istituzionali più vicini ai cittadini il governo della "Cosa Pubblica" e quindi in contraddizione col principio di sussidiarietà verticale ovunque affermato.

L’articolo 4 della Proposta di Legge sopracitata, presentata dalla Casa delle Libertà, ben esplicitato dalla novellazione che lo accompagna, così recita:

  1. Le regioni individuano gli ambiti territoriali da pianificare e l’ente competente alla pianificazione,..
  2. L’ente preposto alla pianificazione è il soggetto primario della disciplina e del controllo dell’uso del territorio.

6. Fino alla individuazione degli ambiti territoriali da pianificare, e salva diversa disposizione legislativa regionale, l’ente competente alla pianificazione è il comune.

Da questo si evince che la pianificazione del territorio comunale potrebbe non essere più competenza dell’organo democraticamente eletto dai cittadini, ma di qualche altro soggetto scelto dalla Regione in nome "dell’unitarietà del livello di pianificazione"

E per non suscitare dubbi su questo intento, il legislatore afferma che "l’ambito ottimale di pianificazione" potrebbe essere "non necessariamente coincidente con quello comunale"

e che il "soggetto titolare del potere di pianificazione urbanistica" sarà da individuare fra "comuni, province, città metropolitane, comunità montane, consorzi di gestione e altre forme associative". (Compresa EdilNord?)

La Regione può quindi sostituire il Comune, con agenzie, consorzi, associazioni, che non hanno alcun dovere di render conto ai cittadini del proprio operato, guidati da intenti che potrebbero rispondere a logiche di mercato dettate da immobiliari, operatori economici, imprese, più che a ragioni di pubblico interesse Verrebbe persino a mancare quel ruolo di mediazione fra interesse pubblico e privato che il Comune ha sempre esercitato.

La proprietà fondiaria potrebbe così agire in modo diretto attraverso proprie agenzie sugli assetti dell’uso del suolo.

"Secondo le previsioni dell’articolo 4 –ribadisce ancora la relazione all’articolato- spetta alle regioni individuare sia l’ambito ottimale di pianificazione sia l’ente competente alla pianificazione territoriale"

Questa proposta, se diventasse Legge, darebbe legittimità all’appropriazione indebita da parte delle regioni, di competenze consolidate da un’antica tradizione, una sorta di esproprio regionale nei confronti dei Comuni, in materia di pianificazione urbanistica. Pianificazione, che la Proposta adottata nella scorsa legislatura dalla Commissione LL PP, mai approdata alla soglia dell’Aula di Montecitorio, imponeva venisse compiuta in modo coordinato e concertato con altri enti e soggetti pubblici e privati.

La complessità dei sistemi urbani e territoriali suggerisce di non ricorrere a semplificazioni che portano all’impoverimento dei contenuti e non all’unitarietà del territorio ed esige di approfondire e selezionare le specificità dei luoghi, anche per ambiti diversificati (parchi, bacini fluviali, aree metropolitane,..) relazionandoli fra loro ed affermandone l’interdipendenza. L’unità non si deve confondere con l’omogeneità e la copianificazione, in un responsabile sistema di coerenze, è più efficace e meno distruttiva dell’imposizione di un unico soggetto (unitarietà del livello di pianificazione) titolato a pianificare tutto, smembrando ambiti territoriali omogenei, dai perimetri oggettivamente definiti e mai coincidenti, travalicanti spesso gli stessi confini regionali. Esiste già peraltro, un soggetto istituzionale che potrebbe essere titolare di questo compito ed è la Provincia, ma solo per assicurare maggior coerenza e unitarietà alle scelte e alle loro traduzioni in termini di prescrizioni normative e disposizioni finanziarie, negli atti e nei tempi che vanno coordinati per rendere efficaci azioni e progetti.

Non solo a piccoli centri urbani fieri del loro diritto-dovere di occuparsi del loro Comune attraverso l’esercizio "della disciplina e del controllo dell’uso del territorio", ma questa funzione verrebbe sottratta anche a città come Roma, Napoli, Venezia, Brescia, che sarebbero in balia dell’altrui arbitrio (forse non sempre scevro da calcoli politici), senza appello, perché la Costituzione non ha previsto difese, ne organi di tutela dei Comuni rispetto a soprusi regionali. Ma una volta approvata la Legge in Parlamento questo atto non si configurerebbe neppure come un sopruso bensì come legittima applicazione di una legge dello Stato.

E’ una facoltà che oggi le Regioni non hanno e se compissero atti siffatti vi sarebbero forti dubbi di legittimità e coerenza al dettato costituzionale.

Basterebbe questo per rendere inaccettabile il testo.

Il riordino delle competenze che il Ministro dell’Interno sta predisponendo, dovrebbe comprendere fra quelle assegnate ai Comuni, la pianificazione e gestione del territorio; in tal caso si svilupperebbe una contraddizione con il dettato dell’A.C. 3860.

Già la Riforma al Titolo V avrebbe dovuto assegnare direttamente alcune importanti funzioni agli organi istituzionalmente più adatti a riceverli, senza affidare in modo estensivo e un po’ irresponsabile tutte le competenze di cui lo Stato si è spogliato alle Regioni affinchè a loro volta le conferissero a Comuni e Province in modo peraltro territorialmente disomogeneo. E’ un difetto d’origine della Riforma Costituzionale che cominciamo a scontare.

Con la modifica approvata dal Consiglio dei Ministri l’11 aprile 2003, se rimarrà la controversa frase "nel rispetto dell’interesse nazionale", nessuna competenza regionale può considerarsi "esclusiva" e lo Stato potrà continuare a legiferare, seppur in modo parsimonioso, su tutte le materie.

In ogni caso l’iter di una riforma Costituzionale, con il doppio passaggio alle Camere e la possibilità del referendum confermativo, è tale da non destare preoccupazione alcuna sui tempi a disposizione per un’eventuale Riforma Urbanistica Nazionale che è estremamente imprudente in queste condizioni politiche accelerare; a meno di non considerare prevalente la rivendicazione centralista, rispetto al merito delle questioni, la qualità dei contenuti, il pericolo (e in questo specifico caso, la certezza) dei danni provocabili su tutto il territorio nazionale.

In confronto alle nefaste conseguenze prodotte dall’applicazione dell’articolo 4 dell’A.C. 3860 gli altri elementi da proporre come "suggerimenti abrogativi" sono quasi marginali. Eccone alcuni :

- andrebbe mitigato l’effetto accentratore prodotto dal V comma dell’art. 1.

Sappiamo bene quanto Ministri, Ministeri, DICOTER e altri, siano desiderosi di non perdere la possibilità, non tanto di "indirizzare" quanto di "adottare strumenti di intervento" (così recita il testo) per garantirsi la gestione e il controllo degli investimenti pubblici e privati, come d’altra parte fin’ora hanno fatto, con i molteplici programmi in vario modo denominati.

Le provvidenze statali destinate ad interventi di ambito urbano, vengono così elargite sulla base di criteri, bandi, punteggi, graduatorie, decisi "a Roma" in modo centralizzato, e non sempre del tutto comprensibile.

- il "diritto (dei soggetti interessati alla programmazione e pianificazione del territorio)

di partecipazione ai procedimenti di formazione degli atti" come affermato al 3° comma dell’art 3, si traduce per la P.A. in un obbligo che potrebbe inquinare un sereno percorso urbanistico, forzato e alterato dalle pressioni dei soggetti più forti portatori di interessi particolari prevaricanti quelli generali.

- il 5° comma dell’art.7 dell’A.C. 3620 peggiora il contenuto del 3°comma dell’articolo 10 dell’A.C. 3627, consentendo a chi ha un’area soggetta ad esproprio, di edificare quanto gli era consentito prima dell’emissione del vincolo "in altra area di sua proprietà" senza specificare che questa deve avere il requisito dell’edificabilità. E’ un’omissione dalle conseguenze gravi per il territorio e destabilizzante di ogni principio pianificatorio

- l’abrogazione, prevista all’art. 13 dell’A.C. 3627, di tante disposizioni (prima fra tutte la Legge 1150/42) senza che si sia prima provveduto alla stesura di un Testo Unico sembra una leggerezza non del tutto valutata ne facilmente valutabile per le conseguenze che può produrre; anche perché le Leggi regionali già possono abrogare quelle nazionali, limitatamente alle questioni di competenza e man mano che ne sostituiscono le parti.

Ora, per quanto buone cose possa dire il resto dell’articolato "Lupi" (in particolare riguardo alla nuova struttura del piano comunale) queste non vengono poste nel testo come prescrittive e quindi le Regioni che vogliono le attuano e le altre no, come già fanno e come dimostrano Leggi in vigore (Toscana) e in elaborazione (Marche).

Altre questioni presenti e condivisibili, come la "fiscalità urbanistica" che consente l’applicazione del principio perequativo altrimenti impossibile da adottare per l’assurda onerosità delle transazioni immobiliari all’interno del comparto, era già inserita, (con l’accoglimento del mio emendamento da parte del Ministro Visco) nell’ultima Finanziaria della scorsa Legislatura.

Quindi in sintesi, le questioni positive contenute nella o nelle Proposte di Legge presentate si possono attuare anche in assenza di Leggi nazionali che le consentano, mentre quelle negative, sono oggi, in assenza di una Legge approvata, precluse e mi auguro che tali rimangano.

I contenuti della Proposta di Legge presentata, che ha reale possibilità di essere approvata, rischiano di peggiorare la situazione attuale senza peraltro garantire beneficio alcuno. Affermazioni inquietanti come quella contenuta al 3° comma dell’art. 5 fanno riemerge una filosofia diffusa nel testo, secondo la quale (par di essere tornati indietro di 50 anni) tutto il territorio è in attesa di essere edificato, un diritto precostituito che viene leso qualora non ci sia un metro cubo garantito, una visione distorta che si ritorna così ad alimentare. Cosa significa che dopo cinque anni "decade l’inedificabilità" anche delle aree che non hanno una destinazione pubblica, ovvero non preordinate all’esproprio?

Lo stesso apparente tecnicismo che vuol far sembrare politicamente asettica una Legge sul Governo del Territorio è una mistificazione. Non è un caso la persistente assenza di riferimenti a ragioni di interesse pubblico che dovrebbero essere alla guida dei processi di trasformazione e l’assordante silenzio sugli obiettivi generali che è compito di una Legge di principi fornire, quali la salute e il benessere dei cittadini, il risparmio delle risorse che come l’acqua e la terra sono la materia prima della disciplina urbanistica, l’equità sociale e in genere il miglioramento della qualità della vita: sono obiettivi generali, considerati forse superflui?!