Nota sulla legge “Governo del Territorio”

Nota sulla legge "Governo del Territorio"

Contributo alla discussione attraverso considerazioni, riflessioni, proposte, che riguardano aspetti ineludibili, affrontati secondo una visione moderna, coerente con il Titolo V della Costituzione, con le nuove e vecchie esigenze della collettività, con le trasformazioni della rendita e del mercato immobiliare, con percorsi istituzionali spesso più avanzati delle leggi vigenti.

E’ una nota non esaustiva e onnicomprensiva, ma che sceglie alcune questioni e formula le proposte che oltre a registrare il già avvenuto, indirizzano i processi di trasformazione verso una nuova convivenza fra cittadini-insediamenti urbani-ambiente.

PRINCIPI GENERALI *

Il governo del territorio tende a promuovere l’organizzazione territoriale, lo sviluppo delle reti infrastrutturali, la disciplina degli usi del suolo e dei processi di trasformazione, in modo da migliorare la qualità, la sicurezza e la fruibilità collettiva del territorio, dando priorità alla conservazione della natura, alla gestione prudente degli ecosistemi e delle risorse primarie, alla tutela e alla valorizzazione del paesaggio e del patrimonio storico, artistico e culturale. A tal fine gli obiettivi di conservazione, tutela e valorizzazione fanno parte irrinunciabile di ogni atto di governo suscettibile di incidere sulle condizioni dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio naturale e culturale.

Tutte le scelte relative alla conservazione e alla trasformazione del territorio, debbono quindi essere informate dai seguenti principi:

prevalenza dell’interesse generale su quello particolare e dell’interesse pubblico su quello privato
attribuzione alla risorsa ambientale di un valore primario per la collettività.

promozione di un uso del territorio che favorisca l’equità, estenda la partecipazione e la democrazia nella consapevolezza che il territorio è un bene comune e ogni azione compiuta da soggetti pubblici e privati deve essere ispirata e compatibile con questo principio.

La Legge impegna a:

promuovere la qualità della vita degli abitanti attraverso 1) l’offerta di spazi e servizi che soddisfino bisogni individuali e favoriscano relazioni sociali 2) la riduzione del tempo destinato agli spostamenti individuali e collettivi 3) la tutela della salute attraverso la riconversione dei fattori che producono agenti inquinanti
sviluppare il senso e il valore della cura, della cultura, dell’identità dei luoghi generatori dei diritti di cittadinanza
affermare il valore imprescindibile della unità del territorio nella globalità dei significati ecologici, storici, culturali e sociali

* L’enunciazione dei principi non può considerarsi pleonastica e inutile, perchè proprio una legge di principi non può limitarsi a descrivere procedure e strumenti, senza esplicitare gli scopi a cui sono destinati.

Inoltre, la legge nazionale, che dopo oltre mezzo secolo riscrive le norme in materia urbanistica (la disciplina urbanistica fa parte del governo del territorio), ha l’importante compito di formare e informare i processi legislativi conseguenti e gli atti operativi collegati, è quindi un atto di fondamentale valenza culturale.

Il termine "Governo del Territorio", sostituendo nella Riforma Costituzionale quello di "Urbanistica", ha esteso il campo d’applicazione sul quale a livello nazionale lo Stato in forma concorrente può intervenire.

SOGGETTI ABILITATI ALLA FORMAZIONE DEGLI STRUMENTI DI PIANIFICAZIONE*

La pianificazione del territorio è competenza degli organi istituzionali eletti di primo grado che la esercitano con gli strumenti della concertazione, cooperazione e copianificazione quando ciò sia necessario o previsto da legge regionale, per assicurare l’unitarietà del territorio e la coerenza delle scelte che su di esso si compiono.

La redazione di strumenti urbanistici di settore è attribuita agli organi competenti che li adottano.

La Legge, al cui livello di competenza afferiscono (es. parchi, nazionali o regionali) stabilisce le modalità di concertazione e copianificazione da praticare nella fase di redazione e le procedure di approvazione.

Le leggi regionali fissano: tempi e procedure amministrative degli atti di pianificazione di competenza dei diversi Soggetti, modalità per garantire la conformità dei Piani redatti dagli organi istituzionali di primo grado, condizioni e requisiti per rendere coerenti le scelte relative alle risorse economico-finanziarie con quelle territoriali ed urbanistiche.

E’ opportuno che l’approvazione dei Piani redatti dagli Organi elettivi di primo grado sia soggetta alla sola verifica di conformità al Piano redatto dall’Ente sovraordinato

Gli strumenti della pianificazione generale debbono contenere le prescrizioni indicate in quelli di ordine superiore.

*E’ necessario, con legge ordinaria, colmare il vuoto lasciato dal Titolo V della Carta Costituzionale, che affida alle Regioni il compito di redistribuire le competenze loro assegnate dallo Stato, ma afferma nel contempo il principio di sussidiarietà secondo il quale vanno svolte dai soggetti istituzionali più vicini ai cittadini tutte le funzioni che questi sono in grado di svolgere.
Pertanto non è opportuno né coerente con questo principio che le Regioni dispongano della facoltà di sottrarre ai Comuni l’esercizio delle competenze in materia urbanistica per affidarlo ad altro soggetto. E’ pertanto necessario, che la Legge nazionale stabilisca che la competenza in materia urbanistica non può essere sottratta, con legge regionale, ai Comuni, che l’hanno sempre esercitata e che governano il loro territorio, non solo attraverso la gestione, ma soprattutto la pianificazione.

STRUMENTI DELLA PIANIFICAZIONE

La pianificazione del territorio si avvale, a tutti livelli, di una pluralità di strumenti atti ad assicurare il migliore specifico trattamento dei valori in gioco – con particolare riguardo per la difesa del suolo e la gestione delle risorse idriche, la conservazione della natura e del patrimonio culturale e la gestione creativa del paesaggio – ed opportunamente coordinati od integrati coi piani urbanistici e territoriali.*

Gli strumenti della pianificazione corrispondono ai livelli di elezione e di governo.

* I processi decisionali sono ovunque caratterizzati da un crescente pluralismo che, in carenza di adeguate forme di coordinamento e cooperazione, pregiudica l’unitarietà e quindi l’efficacia delle azioni di governo.

Si pone con forza l’esigenza di maggiore unità e inscindibilità del territorio che anche il Piano Strutturale può realizzare, se redatto con adeguate forme di coordinamento e cooperazione per assicurare una reale partecipazione, confronto e convergenza nelle scelte, assicurando il rispetto effettivo delle priorità sopra indicate.

Il piano strutturale è un momento di sintesi fra gli Enti che operano in quel territorio (attualmente spesso in modo separato se non confliggente).

Questo strumento può essere redatto dal Comune, o dalla Provincia individuata dai Comuni stessi come soggetto in grado di costruire un progetto di copianificazione con gli Enti territoriali interessati.

I contenuti del Piano Strutturale debbono riguardare scelte in grado di delineare i futuri scenari del territorio anche per il medio e lungo periodo, attraverso le infrastrutture ( polarità e reti), i sistemi ecologico ambientali, gli indirizzi per la riconversione e riqualificazione delle aree insediate, per la individuazione di aree di nuovo impianto compatibili con la mobilità sostenibile, nonché indirizzi, generali e specifici, per la disciplina delle aree agricole.

All’adozione del Piano Strutturale scattano le misure di salvaguardia sulle prescrizioni concernenti i sistemi ambientali.

Il Piano Strutturale ha validità a tempo indeterminato.

Al piano strutturale debbono conformarsi i Piani di settore (i cui soggetti redigenti hanno già partecipato alla stesura) e il Piano Operativo redatto dal Comune.

Piano Strutturale e Piano Operativo, sono denominazioni che possono essere sostituite da altre (anche se non è disprezzabile lo sforzo per l’uso di dizioni omogenee), ma l’aspetto più rilevante riguarda la scelta di adottare il doppio livello di Piano, che molti Comuni e alcune Leggi Regionali hanno già assunto, ma che manca a tutt’oggi di chiari e innovativi indirizzi che una Legge Nazionale può contribuire a definire .

Questa forma di Piano aiuterebbe, rendendo più certe le scelte fondamentali e più agili quelle "operative", a superare la prassi delle continue varianti parziali al P.R.G., alle quali si aggiunge oggi l’uso improprio di strumenti di attuazione e gestione in variante al Piano, che rendono irriconoscibile il suo disegno originario e non verificabile la coerenza urbanistica.

La prevista e auspicata partecipazione di soggetti privati ai cosidetti "programmi complessi" non deve in alcun modo dar luogo a forme surrettizie di sostituzione di responsabilità nelle scelte e nelle decisioni politico-amministrative che spettano agli organi a questo istituzionalmente preposti.

Il Piano Operativo

Il Piano operativo costruisce le scelte relative al territorio Comunale in coerenza con le previsioni e gli indirizzi contenuti nel Piano Strutturale.

E’ redatto, adottato, approvato dal Comune e inviato alla Provincia a verifica di congruità ( o conformità urbanistica) rispetto ai Piani di livello superiore e ai principi della legislazione. ( E solo a questo punto dovrebbe scattare il pagamento delle aliquote ICI sui terreni edificabili)

Il Piano Operativo utilizza lo strumento della perequazione per favorire la cessione gratuita delle aree a servizi e la loro realizzazione e per rendere le condizioni dei proprietari di immobili il più possibile omogenee rispetto alle destinazioni d’uso dei suoli previste nel Piano.

In alcun modo il sistema perequativo può giustificare un aumento delle capacità edificatorie del Piano (rispetto alle esigenze espresse da valutazioni urbanistiche) per assicurare la realizzazione di servizi o la cessione gratuita di aree.

La perequazione interessa operazioni di trasformazione urbana in ambiti riconosciuti e definiti dagli strumenti urbanistici comprendenti anche aree non contigue.

Nei comparti a questo fine costituiti lo Stato garantisce la detassazione dei trasferimenti immobiliari.*

* E’ la condizione per rendere attuabile la perequazione, che non può essere affidata alla legge finanziaria che si modifica di anno in anno, ma va garantita almeno per un decennio(durata del Piano Operativo).

Il Piano Operativo ha validità decennale. Dopo questo termine decadono tutte le previsioni di trasformazione sia degli usi pubblici che privati, non attuate.

Rimangono in essere i vincoli ricognitivi i quali non sono soggetti ad indennizzo.

Le previsioni di Piano decadute si possono reiterare con un nuovo Piano Operativo.

E’ facoltà della Regione stabilire se alla reiterazione debba, e in che misura, essere corrisposto un indennizzo da parte del Comune per le aree destinate a servizi e da parte del privato (al Comune) per le aree edificabili*

*I Comuni già oggi dimostrano la difficoltà economica di procedere ad espropri e indennizzi.

Dopo la sentenza della Corte Costituzionale, che fa decadere i vincoli funzionali dopo cinque anni, è più che mai necessario ricondurre ad unità il Piano e con esso il territorio che non può essere smembrato, come se residenza, attività economiche, servizi, parcheggi, strade, non facessero tutti parte di un organismo complesso e inscindibile. La decadenza delle sole destinazioni a standard, che lascia intatte le previsioni edificatorie, porterà in breve a città invivibili.

Il termine dei cinque anni previsto dalle proposte di legge è derivato da analogo termine stabilito dalla "Legge tampone", per motivi contingenti legati alla Sentenza n.55 della Corte Costituzionale, ma non è compatibile, né giustificabile, con i tempi e le scadenze urbanistiche (tecniche ed amministrative), come è dimostrato dalla validità dei Piani Particolareggiati non contestata dalla Corte.

Alla Provincia spetta il compito di svolgere un forte ruolo di coordinamento, di stimolo alla concertazione e cooperazione fra Comuni e fra Comuni ed Enti, utilizzando anche strumenti amministrativi e finanziari.

Le competenze in materia ambientale devono assumere particolare rilievo nel disegno di Piano ai fini della salvaguardia delle risorse, in primo luogo quelle idriche, sia in merito alla protezione delle falde che alla efficienza delle reti acquedottistiche.

Alla Regione spetta il compito di indirizzo attraverso il potere legislativo e di coordinamento delle politiche territoriali delle singole Province e città metropolitane.

La pianificazione regionale non deve sostituire quella comunale, ma fornire con piani, programmi e disposizioni finanziarie il quadro di coordinamento generale.

Concrete e puntuali proposte, concertate con gli Enti interessati, sono riferite alla tutela ambientale e al sistema infrastrutturale su gomma e su ferro, affidando a quest’ultimo attenzione particolare.

Il Piano Regionale deve contenere tutte le indicazioni e prescrizioni assunte dallo Stato, in termini di aree protette, infrastrutture, rischi ambientali (zone sismiche e soggette a dissesto idrogeologico,…) e altre suscettibili di generare effetti induttivi sul territorio, rendendole il più possibile compatibili con le aree investite dagli interventi.

Le leggi regionali "rivedono" gli standard dei servizi pubblici, in termini di dotazione, qualità e modalità d’uso, attribuendo valori minimi da garantire nei Piani, rispetto sia alle superfici scoperte (verde,parcheggi,..) che alle superfici comprese in edifici esistenti o di nuova costruzione (attribuendo ovviamente un valore percentuale diverso alle une e alle altre). *

*Una sala di quartiere, un centro per anziani o immigrati, una biblioteca per bambini, possono trovare un agevole collocazione anche in edificio destinato ad usi promiscui. Questa nuova possibilità di calcolo degli standard (non contemplata nelle leggi nazionali e regionali vigenti), non solo ne favorisce l’attuazione, ma li rende più integrati con il tessuto edificato soprattutto nelle aree fortemente antropizzate. I servizi pubblici debbono far parte di un sistema di garanzie, di diritti urbani, dai quali dipende la qualità della vita degli abitanti; le leggi devono quindi assicurarne l’accessibilità diffusa per ogni categoria di utente.

L’edilizia residenziale pubblica è assicurata dalle dotazioni minime che le leggi regionali attribuiranno ad essa, sia in termini di nuove aree che in termini di patrimonio edilizio esistente da riconvertire e inserire nei singoli Piani urbanistici.

Le percentuali da destinare all’edilizia residenziale pubblica e convenzionata, possono essere previste o prescritte anche nelle aree in trasformazione, facendole diventare parte del sistema perequativo.*

*esauriti i fondi ex Gescal è necessario individuare forme nuove per far fronte ad una domanda sociale che va assicurata in tutto il territorio Nazionale con le modalità che le Regioni riterranno opportuno adottare, ma che la legge nazionale deve rendere obbligatorio inserire nelle leggi regionali

La Regione attiva un servizio di monitoraggio delle trasformazioni territoriali, sia come supporto conoscitivo all’attività legislativa, sia come azione di controllo per verificare la coerenza delle trasformazioni con i Piani e le norme previste nella legislazione regionale. Ogni abuso sarà comunicato all’Amministrazione competente e ove necessario all’autorità giudiziaria.

Lo Stato definirà i "lineamenti fondamentali dell’assetto del territorio nazionale" attraverso la Carta unica per il Territorio contenente informazioni e prescrizioni relative alle aree a rischio ambientale e alle aree protette, il Testo Unico che riunisce principi e criteri validi in tutto il territorio nazionale in materia di governo del territorio e il Programma Triennale delle opere pubbliche di interesse nazionale redatto in collaborazione con la Conferenza Stato Regioni ed Enti Locali.

Lo Stato assicura il coordinamento con le Politiche Europee.

La Legge nazionale definisce con procedimento concertativo gli "insiemi" di beni soggetti a inedificabilità assoluta (letto dei fiumi, coste, zone archeologiche, fasce lungo ferrovie e autostrade…) e quelli per i quali le trasformazioni sono limitate da prescrizioni e vincoli (senza arretramenti rispetto alle norme in vigore).

Luisa De Biasio Calimani, Francesco Indovina, , Piergiorgio Bellagamba, Giulio Tamburini, Michele Talia, con il contributo di Edoardo Salzano e Roberto Gambino

Rete di architetti-urbanisti "Città Amica"