I rapporti tra gli strumenti di pianificazione territoriale e la Finanza di Progetto, o "Project Financing", sono al centro del dibattito tra giuristi, economisti, pianificatori, urbanisti, esperti in finanza di impresa e tecnici della realizzazione di opere, nel quadro del problema più generale che attiene agli strumenti e modalità di svolgimento delle azioni amministrative per il governo del territorio.

La Finanza di Progetto è un metodo per finanziare la realizzazione di opere attraverso la loro gestione e presuppone il coinvolgimento di soggetti/finanziatori privati: i ricavi che si ottengono nella gestione dell’opera, attraverso la vendita del bene prodotto o la erogazione del servizio, costituiscono la fonte primaria per il recupero del capitale investito.

Questo strumento pone in seria difficoltà gli Enti locali nella loro azione di governo del territorio e di adeguamento delle città alle esigenze espresse dai cittadini, dato il difficile adattamento delle logiche del soggetto privato alle finalità proprie dell’Ente pubblico.

Le modifiche intervenute negli ultimi decenni, in merito alle condizioni in cui gli Enti locali esercitano il governo del territorio di competenza, hanno profondamente mutato il quadro delle attività.

Al Comune è stata riconosciuta - con l’affermazione del principio di "sussidiarietà", la riscrittura del titolo V della Costituzione, i Decreti Bassanini, ecc.- la "forza istituzionale" propria di un Ente che concorre a definire scelte di governo del territorio, non più in maniera subordinata agli Enti di livello superiore, ma in una logica di collaborazione e copianificazione tra Enti.

Allo stesso Comune viene richiesto di esprimere scelte di governo del territorio e riqualificazione delle città, ascoltando e facendo intervenire una pluralità di Soggetti pubblici ( Quartieri, Circoscrizioni, Municipi) e privati (Associazioni culturali, sindacali, categorie di cittadini aggregati per obiettivi e finalità diverse), ai quali viene riconosciuto il diritto/dovere di contribuire alla soluzione dei problemi della qualità della vita nei centri urbani e nei territori connessi. Tale contributo viene sollecitato da strumenti ( Forum, Agenda XXI, Programmi LEADER, ecc.) entrati nella pratica di governo del territorio di molti Enti locali, non più finalizzati unicamente ad acquisire un consenso su proposte "chiuse", ma idonei ad ottenere concreti contributi di idee e di progetto.

Le innovazioni concettuali ed operative intervenute sottolineano la complessità della attività di "governo del territorio": essa non è più affrontabile con i tradizionali "strumenti urbanistici" offerti dalla Legge urbanistica del 1942, ma deve affrontare unitariamente i problemi dell’uso/valorizzazione delle risorse territoriali, della gestione degli interventi e dello sviluppo sociale ed economico.

Si è affermato contemporaneamente il convincimento, profondamente innovativo rispetto alla tradizionale piramide dei poteri delle Istituzioni locali, che il territorio è unico e che i problemi che lo riguardano hanno una loro specifica ed intrinseca indivisibilità.

In tale quadro, agli strumenti di governo del territorio, sono affidati alcuni obiettivi prioritari: realizzare un modello di sviluppo sostenibile, garantire la trasparenza dei processi decisionali, assicurare la partecipazione dei cittadini alle scelte di governo, rendere praticabili procedure di collaborazione ed interazione tra Enti, ecc.

Le modifiche intervenute nella predisposizione degli strumenti per il governo del territorio offrono attualmente ai Comuni una pluralità di strumenti: da quelli "semplici", propri della Legge urbanistica 1150/42 ( Piani Particolareggiati, Piani di Lottizzazione, ecc.), a quelli più complessi ( Piani di edilizia residenziale PEEP; Piani per insediamenti produttivi; Piani di recupero del patrimonio edilizio esistente; Programmi integrati; Programmi di recupero urbano; Programmi di riqualificazione urbana; Contratti di quartiere; Programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile, ecc.).

Una prima risposta a tali nuovi compiti attribuiti agli Enti locali è stata fornita da alcune Regioni attraverso l’approvazione di Leggi urbanistiche che traducono in un quadro normativo le istanze ed esigenze della attività di governo. Ai Comuni viene offerta la possibilità di definire le scelte di governo del territorio attraverso due strumenti "integrati", aventi contenuti ed efficacia diversi:

• "Piano di struttura", che definisce strategie di governo del territorio, in coerenza con obiettivi ed indirizzi di sviluppo sostenibile e qualità delle città definiti dal Comune in stretta integrazione con gli Enti di governo regionali e provinciali, ed è costituito da un sistema di elementi di indirizzo, di raccordo, di vincolo e Norme, necessari per il governo nel medio e lungo periodo;

• "Piano urbanistico operativo", che contiene regole ed indicazioni di progetto che consentono di specificare le modalità di attuazione degli interventi nel breve periodo.

L’innovazione deve affrontare, in rapporto alle condizioni di svolgimento del processo di pianificazione, questioni urgenti:

• innovazione dei metodi di funzionamento della Pubblica Amministrazione

• innovazione dei metodi e criteri di valutazione della validità degli investimenti, non lasciati unicamente alla logica delle Imprese, nelle quali sono ancora presenti "rendite", che determinano pesanti conseguenze sulle azioni di trasformazione e riqualificazione delle città;

• innovazione nella costituzione delle strutture tecniche di supporto delle Amministrazioni locali, affinchè esse siano in grado di affrontare i problemi della trasformazione delle città, in tutti gli aspetti (progettuali, economico-finanziari, della gestione, ecc.), per conseguire obiettivi di carattere pubblico.

Tali condizioni diverse debbono essere costruite per consentire agli Enti locali di utilizzare in modo efficace e corretto gli strumenti della "finanza di progetto": agli obiettivi fissati dall’Ente locale nel "Piano di struttura" debbono essere finalizzati gli interventi che coinvolgono soggetti privati, affinchè siano assicurati i diritti fondamentali dei cittadini (salute, istruzione, qualità della città, ecc.) con strumenti di programmazione finanziaria non rigidamente subordinati a logiche di natura privatistica.

2/12/2002